粤开微观中美财政政策比较：施行方法、效果与未来空间

liukang20242个月前 (05-09)精品吃瓜1239

来历：金融界网站

转自：金融界

本文源自:券商研报精选

粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

高档微观分析师：方堃、牛琴

摘要

从财务方针发挥微观调控效果的特色看，我国财务方针的施行是在党的领导下由立法组织监督检查、行政组织高效履行，时效性高、方针连续性强、赤字率平稳，方针导向以国内为主；而美国财务方针受制于两党政治以及行政与立法的限制，跟从政治周期摇晃、方针安稳性差、赤字动摇大，一起由于美国国债位置和对外方针等，方针的外溢性强。

从不同类别财务方针施行方法看，由于中美的税制结构、开展阶段以及政府间联系差异，中美在财务方针施行主体和方法有显着差异。其一是收入方针方面，美国以直接税为主、首要面向个人交税，税收方针直达居民；我国以直接税为主、首要由企业交税，更多选用降税降费保企业；其二是开销方针方面，美国偏重民生保证，社保、教育、医疗开销占比高，消费性开销占比高，刚性开销占比高；我国偏重经济建造，民生、基建两条腿走路，出产性开销占比高，这是不同开展阶段导致的；其三是施行主体方面，美国联邦政府加杠杆应对经济危机，联邦债款规划大；我国当地债发力稳添加，当地政府债款占比高；其四是财务钱银方针协同方面，我国选用方针性金融东西，美国施行财务赤字钱银化，经过QE及特别钱银东西直接供应政府信贷。其五是政府间财力平衡状况，美国各级政府出入相对平衡，我国当地政府出入对立杰出。

危险提示：国情差异使得比较不全面；方针动态改变导致数据滞后

一、中美财务方针发挥微观调控效果的特色比较

二、中美不同类别财务方针施行方法比较

三、方针展望：未来我国财务方针空间仍较大

正文

一、中美财务方针发挥微观调控效果的特色比较

1、时效性：我国财务在党的领导下由立法组织施行监督检查、行政组织协同合作，时效性更强；美国财务受制于两党政治以及行政与立法的限制，时效性缺乏

由于中美权利分配差异，我国财务方针的时效性、应急性优于美国。我国财税方针由行政权主导，立法机关行使财务监督权。人大审议财务预决算陈述，归于财务的事前和过后监督，对预算履行进程较少进行实质性干涉。我国财务方针出台和履行均较为高效，应对经济工作与金融商场不确认性，能够榜首时刻出台一揽子财务纾困办法救助经济。而美国财税方针遭到立法权和行政权之间的彼此限制，特别是应急性追加财务预算或许面临较大阻止。2020年面临疫情危机，美国财务部直接动用的资金非常有限，有必要依托国会追加拨款，国会两党经过剧烈博弈，直到3月底才对增量方针到达一起，推出了2.2万亿美元“CARES”法案。美国联邦政府预算还频频遭到党争影响，2023年11月，美国国会两党几经曲折才表决经过了暂时开销法案，暂时防止政府停摆危机。

2、连续性：我国活跃的财务方针一以贯之，美国财务方针取向摇晃不定

由于中美政治体制差异，我国财务方针连续性较强，美国财务方针取向跟从政治周期摇晃。我国整体上依据经济局势调整财务方针，经济下行期大部分时期施行“活跃的”财务方针，在不一起期方针发力要点有所差异，全体上仍是经过扩展政府出资带动社会面的出资，完成稳添加的方针。

美国财务方针遭到政治周期影响显着，存在周期性改变，民主党倾向于平衡赤字，而共和党倾向于减税影响经济。财务拨款法案的流程特征，都决议了两党对国会的操控权是左右财务方针经过与否的决议性要素。2017年，在共和党操控国会两院的布景下，特朗普推出大规划减税方案。可是拜登政府上台后，在民主党人的支撑下开端推动减缩赤字和潜在的加税方案。此外，美国当地政府在预算办理和债款办理也存在异质性。美国施行联邦制，州财务一起会遭到州政府、州议会、法院、利益集团、言论、选民不同程度的限制，由此构成单个州的行政效率低下，方针摇晃不定，底层工作困难难以得到及时救助，或许构成当地政府破产的困境。

3、力度和可继续性：我国的财务力度相对抑制；美国的联邦财务力度较大

我国财务赤字率较为平稳，狭义赤字率根本围绕在3%上下起浮。我国财务方针不只要逆周期调理，还要跨周期调理，应对外部冲击相对抑制。2020年我国财务特别时期采纳特别行动，将赤字率从2.8%进步至3.6%以上，赤字规划比2019年添加1万亿元，到达3.76万亿元。

美国财务力度更大，赤字率动摇较大，首要着重财务逆周期调理效果，大规划财务补助影响经济。美国财务影响规划愈加急进，2020财年美国财务赤字规划达3.1万亿美元，是2019财年的3倍多，赤字率16.1%，创下1945年以来最高水平。

4、外溢性：我国财务以内为主；美国财务的外溢性强

我国和美国的国债位置、对外方针不同，美国财务方针的外溢效应高于我国。

首要，我国国债和人民币世界化进程仍处于初步阶段，财务方针难以经过金融途径向海外影响；而美国政府债款办理方针调整，影响到全球金融商场。美元霸权之下，美债是信用等级高、流动性好的主权债款财物。美国政府债款的供应和需求改变，以及联邦债款上限调整，都会对全球出资者发生外溢影响。例如2023年美国国会两党就“债款上限”争执不下，不只影响美国联邦政府的工作，还导致美国股债商场甚至全球商场加剧动摇。而我国国债商场开展相对缓慢，本土化特征显着。

其次，我国财务的军事开销相对平稳，坚持走平和开展路途；而美国财务担负着添加国内福利和加强对外扩张的两层职责，经过加大军事开销，引发地缘政治争端，然后影响世界经济添加。美国国防部和大型军工企业已成为利益一起体，需经过武力扩张继续坚持对世界经济的主导位置。近年来，不管美国财务方针取向怎么改变，美国军费开销继续高速添加，海外军事活动引起世界地缘方针格式剧烈改变。

5、灵活性：美国各州施行差异化的税收方针、我国当地政府没有税收立法权

美国是联邦制国家，各级方针相对独立，联邦政府、州政府和当地政府均具有独立的税收立法权和税务执法权，不同当地税率差异较大。因而各州能够经过施行差异化的财务方针来调理本州的财务收入水平，然后调控本州经济。

我国为促进一致大商场的构成，防止各地区经过制作税收凹地打开恶性竞争，在全国规划内施行一致税制，只要全国人大及其常委会有税收立法权（能够授权）、税法解释权、税目开停征和调整权，当地政府可调理的空间小。

二、中美不同类别财务方针施行方法比较

1、收入方针：美国以直接税为主、首要面向个人交税，税收方针直达居民；我国以直接税为主、首要由企业交税，更多选用降税降费保企业

美国以直接税为主，个人是首要的交税主体，其间个人所得税和社保税是首要来历，2022年别离占美国税收的45.5%和20.8%。分层级来看，美国联邦政府以个人所得税和社保税为主，2022年两项收入占联邦政府税收收入的比重别离到达53.8%和30.3%；州政府以个人所得税和销售税为主，而当地政府以包含房地产在内的财产税为主。税收收入结构决议了美国财务方针愈加倾向居民、保消费。例如，在2001年至2003年为了应对互联网泡沫，时任美国总统小布什签署了《2001年经济添加与减税和谐法案》等法案以大幅下降个人所得税来应对阑珊。2008年至2009年次贷危机期间，奥巴马总统签署了《2009年美国复苏与再出资法案》，为美国个人供应了每人400美元的退税以影响经济。2020年疫情期间美国施行缓税方针，主动推迟本来应在2020年4月15日提交的美国联邦所得税申报表或交纳的联邦所得税款至2020年7月15日。

我国的税收结构以增值税、企业所得税和消费税为主，偏重向企业交税。2022年我国前三大税种别离是增值税（留抵退税导致收入减少）、企业所得税、消费税，占税收收入比重别离为30.9%、26.2%、10.6%，以上税收均由企业交纳。由于个税掩盖的人群较少以及根本扣除额继续进步，我国个税占比较低，仅为9.0%。我国收入方针首要面向企业，疫情三年，2020年推出7方面28项支撑疫情防控和经济社会开展税费优惠方针，全年新增减税降费超2.6万亿元，有力支撑了稳岗工作；2021年，施行“减税降费＋缓税缓费”，继续加力加码，减税降费发生了叠加效应；2022年，施行“大规划留抵退税＋减税降费＋缓税缓费”新的组合式税费支撑方针，出现了规划力度大、优惠方法多、惠及规划广、连续性强的特色。

2、开销方针：美国偏重保居民、促消费；我国民生、基建两条腿走路

整体而言，美国财务开销首要以教育、社保、医保等民生性开销为主。分层级来看，美国联邦财务开销以社保、医保等范畴为主。2022年联邦政府前三项开销别离是社保、医保和国防，占联邦政府总开销的比重别离为19.3%、15.5%和12.0%。州和当地政府开销以教育、职工薪酬、公共福利为主，2020年三项开销占比别离为26.8%、25.4%和18.7%。在经济遭到冲击时，美国联邦政府经过调理财务开销力度以影响经济，其间小企业和居民是要点对象。例如在新冠疫情期间，美国政府连续推出《冠状病毒帮助、救助和经济安全法案》（“CARES”法案）、《薪资维护项目与医疗保证增强法案》、《新冠病毒救助法案》以及《2021年美国救援法案》等财务影响法案，总计近6万亿美元、规划空前。针对居民部分，财务部供应了很多的资金补助，用于补偿居民因赋闲导致的经济损失，防止消费萎缩对经济需求构成二次冲击。首要办法包含：扩展赋闲补助掩盖人群，向收取赋闲救助的人供应每周600美元的额定补助，延伸赋闲保险期限13周；向年收入低于7.5万美元的成年人一次性发放1200美元，向未成年人发放500美元等。

我国财务开销既要考虑到民生需求，又要统筹出资、促进经济开展。2022年我国教育、社保和卫生健康三项民生性开销靠前，算计占比为37.8%。基建相关开销（农林水、城乡社区、交通运输、节能环保）近6万亿元，算计占比为22.8%。一起财务还可经过政府性基金预算中的专项债来支撑重要项目建造，发挥逆周期调理效果。2020年疫情期间，我国财务方针“愈加活跃有为”，赤字率初次超越3%，到达3.6%，赤字规划添加1万亿元至3.76万亿元；发行1万亿元抗疫特别国债、3.75万亿元新增专项债。

3、施行主体：美国联邦政府加杠杆应对经济危机，联邦债款规划大；我国当地债发力稳添加，当地政府债款占比高

中美两国都对政府债款进行限额办理。美国国会在1917年拟定《第二自在债券法案》，授权财务部在债款限额内发行联邦政府债款融资。美国联邦政府一起担负对内民生、对外军事事权，近年来赤字继续扩展，而出入缺口首要经过国债融资补偿，构成联邦政府债款担负益发加剧。除了联邦政府，美国州和当地政府都能够“自发自还”的方法直接举债。为了防备债款危机，各州也在法令层面临州和当地政府公债发行施行多方面的操控，现在美国当地政府多选用平衡预算，出入缺口首要经过搬运付出补偿，债款担负较轻。我国当地政府债款“自发自还”始于2015年，办理制度还在不断完善中。2014年，国发“43号文”规矩，我国当地政府债款规划施行限额办理，当地政府举债不得打破同意的限额，由国务院确认并报全国人大或其常委会同意。由于当地政府政绩查核、事权和开销职责不匹配等要素，当地经过非政府主体违规举债，积累了隐性债款危险。

从存量看，美国政府债款规划和负债率高于我国。据美国普查局计算，2022年美国各级政府法定债款算计达34.17万亿美元，占GDP的比重为134.2%。据我国财务部陈述，2022年我国各级政府法定债款60.93万亿元（折合9.06万亿美元，相当于美国26.5%），占GDP的比重为50.35%。分层级来看，美国90%的政府债款都会集在联邦政府层级，而我国超一半的政府债款都在当地政府级。美国财务设置联邦政府、州政府、当地政府三级预算，2022年联邦、州、当地政府债款存量占比别离为90.5%、3.5%、6.2%。其间，美国联邦政府债款30.84万亿美元，负债率为121.1%；州和当地政府债款3.33万亿美元，负债率为13.1%。我国财务设置中心级、省级、地市级、区县级、城镇级五级预算，2022年中心级、省本级、地市级以下政府债款存量占比为42.5%、8.1%、49.5%。其间，我国中心政府债款25.87万亿元，负债率为21.5%；当地政府债款35.06万亿元，负债率29.0%。假如考虑当地隐性债款，国债占比更小、当地债款占比更高。

从增量看，疫情以来美国联邦政府加杠杆，而我国当地政府加杠杆。为应对疫情危机，美国出台多次序财务影响，首要是经过加大国债发行量进行融资。2020财年，美国联邦政府债款余额达26.9万亿美元，较上一年度激增4.2万亿美元。当年美国联邦政府负债率大增21.7个百分点至127.7%，2021-22年继续坚持高位。相较之下，美国州和当地政府负债率则根本平稳。我国当地政府加杠杆起伏大于中心政府。2020年，我国发行抗疫特别国债，国债余额添加4.1万亿元，中心政府负债率上升3.6个百分点至20.6%，随后两年根本坚持平稳；而2020-2022年间当地政府加大专项债发行量，当地债余额年化增速18.1%，特别是2022年专项债发行规划初次打破5万亿，推动当地政府负债率上升7.4个百分点至29.0%，这儿还未考虑到当地隐性债款。

疫情以来美国市政债券发行根本平稳，在微观调控中的效果不显着；我国继续扩展当地政府债券发行量，发挥稳添加与防危险的效果。美国市政债券是美国州以下各级政府为校园、公路、管网建造筹资而发行的债券。依据还款来历区分，美国市政债券首要可分为一般职责债券（General obligation bonds）和收益债券（Revenue bond），前者以政府交税权为支撑，无财物担保，后者以特定项目收入为来历，如高速公路租赁费。这与我国当地政府发行的一般债券、专项债券相似。依据美国市政债券规矩委员会（MSRB）发布的数据，2020-22年间，美国市政债券年均发行4747亿美元，首要是为美国基础设施供应融资。相比之下，一起期我国当地政府债券发行添加迅猛。2020年，我国当地政府债券发行规划同比大增47.7%，发挥了多重效果。一是稳添加，中心扩展当地政府专项债款投向规划，在交通运输、市政建造和工业园区、保证房、旧改、棚改要点范畴不断扩展政府出资，稳住经济大盘；二是保工作，财务紧平衡局势下底层财务缺口添加，需求添加债款融资补偿出入缺口，兜牢底层“三保”底线；三是防危险，当地添加中小银行专项债发行，补偿中小银行本钱金，充分本钱实力，防备金融危险。

4、财务钱银方针协同：我国选用方针性金融东西，美国施行财务赤字钱银化

财务方针与钱银方针的和谐是微观经济稳健工作的重要保证，尤其是在经济金融危机时期，有用运用财务与钱银方针协同进行逆周期调理，关于完成经济复苏不可或缺。中美以及大大都国家都明晰立法，不允许中心银行经过一级商场购买政府债券，为财务赤字直接融资。而央行在二级商场上购买政府债券，相当于直接地向政府债款供应融资，这种广义财务赤字钱银化则较为常见。美国早在1929年美国经济大惨淡期间，就依托央行从二级商场购买国债，支撑财务扩张来影响经济复苏。2008年金融危机之后，美日欧等首要兴旺国家广泛运用了量化宽松等方针，危机时期财务赤字钱银化现象越发遍及。

从方针协同程度来看，美国财务与钱银深度绑缚，我国财务与钱银底线明晰。2020年美联储施行无限量的量化宽松，财务部在美联储的存款账户余额激增。美联储在告贷方案中创设了“群众告贷方案”（MSLF）、市政流动性融资便当（MLF）等新东西，发挥宽松钱银方针对财务方针的杠杆功效。2020年我国人民银行持有国债安稳，购债均用于揭露商场操作，坚持方针空间和底线，选用财务和钱银彼此独立且协作合作的方针机制。

从方针协同方法来看，中美相同点都包含央行向财务日常上缴赢利，危机时期合作财务救助金融组织。不同点在于政府信贷，我国首要表现为方针性金融东西和方针性银行，经过财务补助告贷；而美国首要表现为财务赤字钱银化，经过量化宽松（QE）、特别钱银东西为政府融资。

榜首，两国中心银行都会上缴赢利，合作财务扩张。美国方面，依据《联邦储藏法》，联储组织向国库上缴收入，为财务供应必定资金来历，2021年美联储上缴赢利达1090亿美元。我国方面，《我国人民银行法》第三十九条规矩：“我国人民银行每一会计年度的收入减除该年度开销，并依照国务院财务部分核定的份额提取总准备金后的净赢利，悉数上缴中心财务。”2022年人民银行上缴赢利1.1万亿元。在央行的财物负债表中，赢利上缴表现为其他负债与本钱下降，财务存款先升后降。关于财务来说，上缴的赢利用于留抵退税，负债未添加。关于私家非金融部分来说，留底退税添加现金流，提高净财物或减少负债，财物负债表改进，能够提振有用需求。总结起来，经过央行上缴赢利，钱银方针和财务方针协同发力，资金直达商场主体，激起微观主体的生机。

第二，央行合作财务部，参加处置金融危险、救助金融组织。美联储与财务部一起救援非银金融组织。美联储2008年对贝尔斯登、美国世界集团等“大而不倒”企业供应紧迫救助。假如美联储供应的告贷出现亏本，将会减少美联储提交给财务部的盈余，然后导致预算赤字添加。美国还建立了有序清算基金（OLF），用于付出在处置体系重要性金融组织进程中发生的各项费用。我国有相似的比如。2019年在包商银行处置中，人民银行经过金融安稳再告贷与当地财务资金（内蒙古财务厅出资40亿元）发挥合力，处理流动性危险。2022年《金融安稳法》揭露征求意见，规矩国家建立金融安稳保证基金，央行再告贷供应流动性支撑，用于处置具有紧迫性和体系重要性的金融危险。

第三，我国方针性金融东西运用较多，包含再告贷贴息、PSL等。一是再告贷东西。2020年以来，央行新增再告贷额度3.76万亿元以应对疫情，部分再告贷享用财务贴息。抗疫、中小微、设备更新类再告贷享有财务补助，既表现了其直接的方针推动，也有直接的准财务性质，由于假如出现危险，不扫除终究需求财务帮忙处理。二是典当补偿告贷首要是经过对金融组织供应期限较长的大额融资，以支撑经济要点开展范畴、薄弱环节，以及社会工作的开展。2022年9-11月典当补偿告贷新增6300亿元，为基础设施出资基金和保交楼专项告贷融资，财务予以贴息。尽管告贷贴息在美国不是常用的财务东西，可是在疫情之后也有少量比如。如清洁水国家循环资金（CWSRF）项目，其预算未出现减少，在2021年向1716个清水公用工作项目供应148亿美元1%利率的低息告贷，单笔额度在2400美元至2850万美元之间。此外，疫情初期美国共和党曾在国会提出设置基础设施开发银行的法案，其间包含由联储认购开发银行债款，再由银行支撑各地基础设施建造的机制规划，但该法案现在没有得到显着推动。

第四，我国经过方针性银行参加政府出资活动，而美国并不具有相似功能的银行。方针性金融组织的注册本钱由政府直接供应，后续政府也会供应告贷、专项基金等直接的资金支撑，会给予财务贴息、税收减免等直接的支撑。我国的首要方针性银行包含国家开发银行、农业开展银行、进出口银行。规划最大的国家开发银行，首要发挥中长期投融资优势，筹措和引导社会资金，要点支撑扶贫、棚改、基建、先进制作、科技立异以及支撑国家经济严重开展战略。

第五，美国施行财务赤字钱银化，经过QE及特别钱银东西直接供应政府信贷；而我国尚无先例。美联储自2008年金融危机以来经过四轮量化宽松购买很多国债和政府组织债券，尽管联储绕道二级商场购买国债，本质上是直接给财务供应融资。2020年美国财务与钱银方针协同发明了新的形式，为了缓解州和当地政府现金流压力，美联储建立“市政流动性便当”（MLF），向州和市财务供应最高达5000亿美元的告贷。市政流动性便当面向当地政府，相当于为当地政府开销供应融资。

5、政府间财力平衡状况：美国各级政府出入相对平衡，我国当地政府出入对立杰出

从各级政府财务出入占比来看，美国各级政府财务出入相对平衡。2022年，美国联邦政府、州和当地政府之间的收入占比别离为54.0%和46.0%，开销占比别离为60.3%和39.7%。相对而言，我国当地政府出入对立杰出。2022年，当地政府开销占比到达86.4%，但收入占比仅有53.4%，出入缺口对中心搬运的依托程度较高。2022年中心对当地搬运付出9.7万亿元，占当地开销的43.2%，是当地政府财力的重要来历。

三、方针展望：未来我国财务方针仍有较大空间

我国前期采纳的财务方针归于有抑制的宽松，为未来预留了方针空间。从时刻趋势上看，我国政府部分杠杠率继续攀升，2022年末BIS口径到达77.7%，方针空间有所收窄。但从世界横向比较来看，2022年末新式经济体为65.3%，兴旺经济体为108.7%，在全球首要经济体中排名中等偏后，反映出必要时政府债款仍存在加杠杆空间。

相对而言，美国大力度的财务方针必定程度上透支了部分空间。美国2017年以来联邦政府财务预算赤字率出现逐年上行趋势，提早透支了必定方针空间，叠加2020年巨额赤字包袱，财务出入局势日益严峻。美国2022年末BIS口径政府部分杠杠率到达111.9%，在全球经济体中居较高水平。

一起，应当注意到，杠杆率的空间凹凸遭到经济性质和钱银金融环境的影响。其一，我国是公有制的社会主义国家，政府和国有企业把握很多财物，因而天然比私有制经济体制的举债空间高。其二，未来有望经过下降利率缓解债款担负尤其是利息担负。

我国当地政府隐性债款危险杰出，需求活跃防备化解。从世界经历来看，美国、日本、德国、法国等首要经济体的中心政府债款占比均明显高于当地政府占比。我国政府债款中当地政府债款占比高、国债占比低。2021年我国当地政府负债率26.5%，在全球前十大经济体中位居第4位，低于加拿大（57.3%）、日本（41.1%）、印度（29.9%），但仍高于美国（12.9%）、法国（20.8%）、德国（23.4%）等大都兴旺国家。我国以城投渠道债款为代表的隐性债款规划巨大，进一步拉高了广义政府负债率水平。隐性债款不受预算束缚，形式多样、隐蔽性高、无序扩张，是我国经济工作的一大“灰犀牛”。2021年，城投渠道构成的带息债款规划到达44.6万亿元，纳入城投渠道带息债款后，当地政府广义负债率攀升至65.7%，远高于世界上首要经济体。我国政府债款危险整体可控的大前提下，能够调整中心和当地政府之间的债款比重，经过中心政府加杠杆，支撑当地政府化解债款危险。正如中心金融工作会议提出的“优化中心和当地债款结构。”

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